PARTE 2

El Estado y los trabajadores durante el primer gobierno de Menem en Argentina (1989-1995)
(Por Hernán Fair) 

La metamorfosis

En medio de una hiperinflación inédita en la historia del país, con índices que llegarían al 114.5% en junio, sumando un total de 613% en sólo 6 meses (Clarín, 07-07-89), y mientras muchos de sus votantes esperaban el “salariazo” y la “revolución productiva”, Menem emprendió el rumbo contrario. Con el respaldo de los grandes empresarios del sector concentrado, expresado en la incorporación a su gobierno de directivos del conglomerado nacional Bunge & Born, y del ingeniero Álvaro Alsogaray, símbolo del liberalismo vernáculo; así como de Estados Unidos, con cuya política exterior se alineó al punto tal de constituir “relaciones carnales” (Russell, 1994; Tulchmin, 1997), se dedicó a aplicar un programa de reforma estructural de fuerte orientación neoliberal que intentaba ganarse el respaldo y la confianza de los grandes inversores (Gerchunoff y Torre, 1996; Palermo y Novaro, 1996). Como consecuencia, se asistió en esos años a una verdadera reestructuración económica y social que terminaría por descomponer la antigua “matriz estadocéntrica” (Cavarozzi, 1997) de posguerra. En su reemplazo, se consolidó un nuevo modelo de acumulación ⁽¹⁷⁾ un programa de reformas de mercado que venía implemen­tándose, no sin contradicciones, desde mediados de la década del setenta^.(18)

A pesar de esta metamorfosis en relación con las banderas tradicio­nalmente asociadas al peronismo, lo que le permitió a los grandes grupos económicos internos y externos consolidar un proceso de creciente centra­lización y concentración del capital iniciado durante el régimen militar ⁽¹⁹⁾ al tiempo que incrementó hasta niveles inéditos los índices de desocupación ⁽²⁰⁾ e inequidad distributiva de amplios sectores sociales ⁽²¹⁾ el presidente logró evitar una ruptura inmediata con su electorado, e incluso mantuvo el respaldo de gran parte de los principales afectados: los sectores populares. ¿Qué es lo que permitió este extraño apoyo popular por parte de los sectores que constituían, al menos a priori, los principales perjudicados por las políticas de reforma estructural del menemismo?

(17) A diferencia de algunos autores (véanse, entre otros, Nun, 1995; Basualdo, 2000; 2006; Castellani, 2006), que se refieren al cambio en el “régimen social de acumulación”, creemos que resulta más adecuado referirse a las transformaciones en el “modelo social de acumulación”, o bien en el “patrón de acumulación” (Portantiero, 1988), para diferenciar las distintas fases dentro del modelo político-económico industrialista. Sobre el particular véase especialmente Torrado (1994).

(18) La llegada al poder del régimen militar del Proceso (1976-1983) significó un profundo cambio en el modelo de acumulación que caracterizaba al peronismo, al colocar el eje en la valorización e internacionalización financiera y la destrucción del aparato productivo (al res­pecto, véanse Azpiazu, Basualdo y Khavisse, 1989; Azpiazu y Basualdo, 1990). La mayoría de los trabajos que analiza este periodo destaca, sin embargo, el poder de veto que ejercieron los sectores militares, quienes no veían con agrado la reducción del papel interventor del Estado ni las consecuencias, principalmente en relación con la desocupación ―aunque también a ni-vel desindustrialización―, que ese modelo traía aparejado para la “seguridad nacional” y el restablecimiento del orden social (véanse Schvarzer, 1986; Novaro y Palermo, 2003). Téngase presente, en este sentido, que la desocupación durante el periodo 1976-1983 varió de un 5.2% en mayo de 1976, a un máximo de 6% en mayo de 1982, para terminar cayendo a sólo 3.9% en octubre del año siguiente (indec, 1998). No obstante, también debemos tener en cuenta que los militares no sólo temían a la desocupación o seguían la tradición de nacionalismo económico; sino que, además, defendían las empresas públicas para preservar sus negocios corporativos en relación con esas empresas (Sidicaro, 2003; Canelo, 2004). Además, existían sectores dentro del empresariado nacional, particularmente los contratistas y/o proveedores del Estado, que seoponían a las reformas neoliberales en razón del beneficio que tenían por su vinculación directa con el Estado regulador, principalmente subsidios estatales, regímenes de promoción industrial, diferimientos impositivos y contratos con sobreprecios (Castellani, 2004). Por otra parte, varios autores sostienen que en los primeros años del alfonsinismo se implantaron algunas medidas heterodoxas que luego serían olvidadas, principalmente a partir de 1987 (Basualdo, 2006:226-238; Ortiz y Schorr, 2006a). Ello se debe particularmente al veto del empresariado ligado a los beneficios de su relación con el accionar estatal (Beltrán, 2006; Castellani, 2006), pero también a la oposición de la mayoría de los sindicatos peronistas y sectores del propio partido gobernante, que impedirán al gobierno concretar reformas neoliberales más audaces y consistentes (Thwaites Rey, 1993; 2003). Para un análisis que resume estas contradicciones, véase Fair (2008a).560 Estudios Sociológicos XXVII: 80, 2009

(19) Durante la década del noventa, los grandes grupos de poder nacional e internacional lograron incrementar hasta niveles extraordinarios su tasa de ganancias. Para ello deben tener­se en cuenta los grandes beneficios promovidos por el Estado durante el proceso de apertura, privatización y desregulación de la economía, que llegarían a su apogeo durante aquellos años, y en especial a partir de 1991, con la implementación del Plan de Convertibilidad. A diferencia de periodos anteriores, cuando una o más de las fracciones del capital se veía perjudicada por las medidas tomadas, ya fueran los agroexportadores, los grupos agroindustriales o los acreedores, a partir de las reformas de los noventa cada una de las fracciones logró acceder a amplios beneficios económicos. En ese contexto, podemos destacar los regímenes especiales de protección para las grandes industrias electrónica y automotriz, la eliminación de regulaciones estatales y retenciones favorables al sector industrial y agroexportador, la reducción de aportes patronales e indemnizaciones laborales y el incremento de salarios de acuerdo con los índices de productividad. Además, a partir de 1990 se inició un proceso de privatización y concesión de las empresas públicas, que permitió al gran capital concentrado formar monopolios no transitorios ni innovadores a partir de la eliminación de marcos regulatorios, los diferimientos imposi­tivos y los fuertes incrementos tarifarios, entre otros beneficios. Finalmente, debemos señalar que estas rentas extraordinarias se vieron potenciadas por la fuga de capitales al exterior, lo que les permitió valorizar fuertemente sus capitales mediante el mecanismo de la valorización financiera, y aprovechando el diferencial de tasas a partir del Plan Brady, de 1992. Del mismo modo, los acreedores se vieron ampliamente favorecidos, ya que el déficit fiscal y comercial generado por el sector privado fue absorbido por el Estado mediante la toma de deuda externa por activos nacionales (principalmente empresas públicas) y luego mediante el endeudamiento externo con los organismos multilaterales de crédito. Entre los muchos trabajos que han ana­lizado detalladamente este proceso de reformas neoliberales en los años noventa en relación con los grandes grupos de poder empresarial, pueden citarse Azpiazu (1995), Nochteff (1995), Basualdo (2000; 2006), Thwaites Rey (1999; 2003), y Kulfas (2001). Para un resumen de estas transformaciones, véase Fair (2007b; 2008a).

(20) El índice de desocupación, luego de haber permanecido debajo del dígito durante los años setenta y ochenta, alcanzó en mayo de 1995 la cifra récord de 18.5%, un nivel que contrastaría fuertemente con el pleno empleo que caracterizaba al periodo peronista. Para un análisis en detalle del fenómeno, véase Rofman (1997).

(21) En efecto, entre 1974 y 1988 el decil más bajo de la población en su conjunto disminuyó en un 15% su nivel de ingreso, al tiempo que el decil más alto incrementó, en el mismo periodo, un 28% su ingreso. Si el análisis se concentra, en cambio, en la distribución del ingreso familiar per cápita, las diferencias son aún mayores, alcanzando el decil más bajo una caída del 42%, frente a una ganancia porcentual del orden del 25% del decil más alto (Beccaria, 1993:95 y 98). En ese contexto, varios trabajos se han referido a la emergencia de una nueva categoría sociológica que han denominado los “nuevos pobres” (véanse Minujin, 1993; Murmis y Feldman, 1993).

La estabilización monetaria

Para entender el respaldo de los trabajadores a las reformas de mercado instauradas por Menem a partir de su llegada al gobierno debemos tener en cuenta, en primer lugar, la estabilización que éste lograría de la economía. En efecto, como vimos, el presidente Menem asumió en medio de una crisis hiperinflacionaria inédita en la historia del país, legado del gobierno anterior. Para algunos autores, esta situación de “caos” generaría un “consenso de fuga hacia adelante” que le habría permitido al presidente obtener el respaldo de los sectores populares a partir de que constituyó un liderazgo “decisionista” ⁽²²⁾ que garantizaría orden, seguridad y certidumbre ⁽²³⁾ (Palermo, 1992; Palermo y Torre, 1992; Novaro, 1994; Palermo y Novaro, 1996). Para otros, en cambio, el contexto de crisis hiperinflacionaria en que emerge el menemismo lleva­ría a la instauración de un “discurso hobbesiano de superación del caos” ⁽²⁴⁾ (Aboy Carlés, 2001a; 2001b; 2003), lo que ameritaría que se denominara al menemismo como el “Partido del orden” (Sidicaro, 1998; 2003).

(22) Algunos prefieren utilizar el término “neodecisionismo” para referirse a un modelo de decisión política que se encuentra fuertemente concentrado en la figura presidencial y que se caracteriza por ser plebiscitario, avasallar al Poder Legislativo, defender el liberalismo económico, descalificar al adversario y abusar de los “decretos de necesidad y urgencia”. A diferencia del decisionismo, que es entendido ―según Carl Schmitt― como el que toma la decisión en momen­tos de excepción y representa al pueblo en su unidad (véase Schmitt, 2005), el neodecisionismo no es estatista, sino antiestatista (véanse Bosoer y Leiras, 1999; Kers y Leiras, 2004). Otros, en cambio, prefieren hablar de un “decisionismo democrático” que, a diferencia del decisionismo schmittiano, no elimina el Estado de derecho sino que lo atenúa a través del abuso de decretos de necesidad y urgencia, vetos parciales y legislación delegada (véase Quiroga, 2005:116 y ss.). En relación con el tema del decisionismo en Schmitt, véase Negretto (1994). Para un análisis aplicado del concepto de liderazgo decisionista que engloba varios casos presentes en América Latina, véanse Torre (1991), y Bosoer y Leiras (2000). Sobre el tema del abuso de decretos de “necesidad y urgencia”, vetos y legislación delegada que trascienden la función legislativa del Congreso en relación con el caso argentino, véanse Mustapic (1995), y Ferreira Rubio y Goretti (1996). Para un análisis comparativo de estos mecanismos extrainstitucionales en relación con los países de la región latinoamericana, véase Shugart y Mainwaring (2002).

(23) Muchos de los aspectos de esta teoría pueden encontrarse también en el análisis en términos de “democracia delegativa” de Guillermo O’Donnell (1992; 1996; 1997). Para un análi-sis del fenómeno latinoamericano que continúa esta línea teórica, véase Mainwaring (1996). No obstante, debemos decir que mientras que para la “teoría del consenso de fuga hacia adelante” el menemismo logró constituir nuevos vínculos de representación política, la perspectiva “delegati­va” de O’Donnell señala que el liderazgo de Menem se basó en vínculos “anti-representativos”. Al respecto, véanse las críticas de los propios Novaro (1995a), y Palermo y Novaro (1996) a este enfoque.

(24) Schmitt, al igual que Hobbes (1980), sostiene que todo Estado se basa, primordialmente, en “una pacificación completa”, esto es, en procurar “paz, seguridad y orden”, ya que “no hay subordinación ni jerarquía, no hay legitimidad ni legalidad fuera del nexo de protección y obe­diencia” (Schmitt, 1987:75, 81). Sin embargo, a diferencia de aquél, que sostiene que cualquier orden que garantice el soberano es preferible al desorden del Estado de naturaleza (véase Laclau 2005), Schmitt hace hincapié en la importancia de un líder decisionista que actúe en momentos de excepción (véase Schmitt, 2005).

En este trabajo, sin embargo, nos alejaremos de ambas perspectivas do­minantes. Para ello debemos recordar los vaivenes con los que tuvo que lidiar su liderazgo hasta lograr la estabilización efectiva de la situación política, económica y social. En efecto, durante los primeros 18 meses, los diferen­tes ministros de economía (Miguel Ángel Roig, Néstor Rapanelli y Erman González) tratarían sucesivamente de controlar la inflación con impuestos de emergencia, reducciones del gasto público, ajustes en la tasa de cambio y políticas de ingresos negociadas con los empresarios (Lozano y Feletti, 1991; Gerchunoff y Torre, 1996). El gobierno, sin embargo, no logró dominar del todo la inflación, e incluso experimentó una nueva recaída hiperinflacionaria hacia fines de 1989 ⁽²⁵⁾ En ese contexto, enmarcado por una fuerte incerti­dumbre, que potenció a su vez la especulación y la hiperinflación (con subas de más del 100% en sólo dos días en algunos productos) (Clarín, 29-12-89 al 31-12-89), se llevó a cabo una serie de paros de empleados judiciales y trabajadores de Líneas Aéreas del Estado (lade), a los que siguieron los de pilotos de Austral, empleados telefónicos, técnicos de turismo, trabajadores de subterráneos, petroleros, empleados textiles, papeleros, médicos y trabaja-dores de la empresa siderúrgica somisa (Clarín, 08-01-90 al 26-01-90). En un clima de retorno de la hiperinflación, con índices que alcanzarían un 40.1% en diciembre y 79.2% en enero, sumando luego un 61.6% en el mes de febrero (Clarín, 09-01-90, 08-02-90 y 10-03-90), y mientras importantes sectores industriales (Unión Industrial Argentina, Fabricantes de Autopartes, Consejo Argentino de la Industria) protestaban por la apertura indiscriminada de la economía —llevada a cabo por el gobierno― y la falta de crédito (Clarín, 29-12-89, 08-01-90, 10-01-90, 11-01-90, 17-01-90, 19-01-90, 24-01-90 y 31-01-90), en febrero y marzo, ignorando el “estado de emergencia” que había declarado el presidente poco antes, regresarían los saqueos de alimentos y combustible en comercios y supermercados de Rosario, Mendoza, Tucumán, Córdoba y algunas localidades pobres del Gran Buenos. En ese contexto de saqueos, hiperinflación, desabastecimiento y fuerte conflictividad social, con paros de docentes, judiciales, telefónicos, aeronáuticos, universitarios y bancarios, masivas movilizaciones sociales contra el gobierno, asalto a ca­miones que transportaban alimentos y protestas con intentos de barricadas, además de fuertes críticas sindicales al modelo económico (Clarín, 17-02-90 al 27-03-90), podemos decir —con Canelo— que el “consenso de fuga ha-cia adelante” en realidad durará poco26 (Canelo, 2002:18).

(25) Durante 1989 la inflación alcanzó un récord histórico del orden de 4 923.6% anual. Un año después, si bien se redujo sensiblemente, sumó un total de 1 343.9% (indec, 1998).

Del mismo modo, la situación de caos político y social, que retornó nuevamente a finales de 1990 con una nueva estampida inflacionaria que sumaría un 7% en enero, alcanzando un alarmante 27% en el mes de febrero (Clarín, 06-03-91), y el resurgimiento de fuertes conflictos laborales, que mo­vilizarían a un millón de trabajadores en los sindicatos de médicos, policías, transportistas, magistrados, funcionarios de la justicia nacional, metalúrgicos, bancarios, textiles y alimentación (Página 12, 16-03-91), difícilmente puede ser asimilado a un discurso hobbesiano que garantice el establecimiento de un orden político y un principio de autoridad frente al Estado de naturaleza previo de “guerra de todos contra todos” ⁽²⁷⁾ En la situación descrita más bien parecía asistirse al retorno al pasado caótico de inestabilidad económica y social que se pretendía dejar atrás.

Pero además, si el vértigo ante la hiperinflación hacía demandar un líder “decisionista” o un “discurso hobbesiano” que garantizara principalmente el reestablecimiento del orden público, las demandas excedían esta cuestión ⁽²⁸⁾ En efecto, como lo demuestran las encuestas, más importante aun que el restablecimiento de una “autoridad política” que otorgara “protección” y “gobernabilidad”, resultaba la demanda social de un liderazgo que produ­jera cambios económicos visibles para afrontar la creciente inestabilidad económica ⁽²⁹⁾ En ese contexto, tras el fracaso estrepitoso de la alianza con el grupo Bunge y Born, de 1989, y las políticas de ajuste ortodoxo aplicadas bajo el mando de Erman González durante 1990 (Lozano y Feletti, 1991; Basualdo, 2006), en enero de 1991 el gobierno nombró como nuevo ministro de Economía a Domingo Cavallo, por entonces canciller.

(26) Para una crítica más amplia de la teoría del “consenso de fuga hacia adelante”, véase Navarro (1995:455-456, 462).

(27) Por otra parte, creemos que el nivel de desestructuración de la hiperinflación no llegaba al extremo de exigir la reintegración de cualquier orden que garantice el “soberano” con tal de tener alguno, como había sido, por ejemplo, previo a la última dictadura militar. En esta línea de análisis, véase particularmente O’Donnell (1982).

(28) Como señala Novaro, para 1989 los partidos políticos en Argentina eran asociados al bloqueo en la toma de decisiones y la debilidad para imponer políticas efectivas, el Congreso era asociado a la inactividad, el fraude y la inoperancia, mientras que la deliberación entre partidos era considerada improductiva. En ese contexto, sumado a la necesidad de generar “señales” hacia el empresariado sobre la permanencia del nuevo rumbo tomado, el gobierno justificaría la aplicación de políticas de reforma mediante metodologías que evitaran la deliberación parlamentaria (Novaro, 1994:65-67; Palermo y Novaro, 1996). No obstante, este enfoque parece olvidar que las demandas no se limitaban simplemente a la constitución de un orden político que garantizara autoridad y “ejecutivismo” (Novaro, 1995a; 1995b), sino que incluían también la necesidad de terminar con el “impuesto inflacionario”, que licuaba los salarios de los sectores populares que constituían la base de apoyo al gobierno. Para una crítica más detallada de las limitaciones de este enfoque “ejecutivista” o “decisionista”, véase Fair (2007a).

(29) En efecto, encuestas realizadas poco después de las elecciones presidenciales muestran y que un 64.7% de los votantes de Menem lo habían elegido para que solucionara la crisis econó­mica (Página 12, 28-05-89). Además, ya desde sus primeros discursos presidenciales Menem se refería a la importancia de terminar con la hiperinflación para recuperar los niveles salariales. Así, en su discurso del 9 de julio de 1989 sostenía: “Entiéndase bien: la primera y fundamental batalla que deberá ganar esta economía de emergencia, es la batalla contra la hiperinflación. El principal enemigo contra la justicia social es la hiperinflación, que devora salarios y bienestar en millones de hogares argentinos”. Del mismo modo, en un discurso con fecha 3 de julio de 1991, el presidente dijo, en esta misma línea, que: “Al hacernos cargo del gobierno, nuestro primer objetivo fue combatir el más injusto impuesto que recaía no tan sólo sobre los jubilados, sino sobre toda la sociedad argentina: largos periodos de inflación y, además, como si esto fuera poco, una hiperinflación que dejó al país, cuando nosotros asumimos la responsabilidad de conducir su destino, con más de un 200% mensual y cerca del 3 000% anual de inflación”. Para un análisis más amplio del particular, véase Fair (2007a; 2008b).

El flamante ministro, aprovechando el elevado nivel de reservas legado de la política monetaria restrictiva del ministro anterior, propuso implan-tar un régimen de paridad cambiaria 1 a 1 de la moneda nacional con el dólar estadounidense. El régimen, aprobado por ley en el Congreso a fines del mes de marzo⁽³⁰⁾ promovió un “boom” de consumo e inversión que logró, finalmente, estabilizar la economía. En efecto, la evidente sobrevaluación cambiaria, sumada a las expectativas favorables generadas por la institucio­nalización de la paridad en los sectores empresariales⁽³¹⁾ y la reducción de las tasas de interés⁽³²⁾ promovió un ingreso masivo de capitales externos un fuerte incremento del consumo interno ⁽³³⁾ que logró reducir rápidamente el “impuesto inflacionario”. En ese contexto, la inflación, que en marzo de1991 había sido de un 11% (La Nación, 04-04-91), disminuyó a sólo 3.1% en junio y 2.6% en julio, llegando a un mínimo de 1.3% en agosto (Página 12, 05-07-91; La Nación, 02-08-91 y 31-08-91). De este modo, con tasas que registraban el índice más bajo desde marzo de 1974 (Clarín, 04-09-91), y que al mes siguiente decaerían aún más, al sumar sólo un 0.4% (Página 12, 04-10-91), el presidente terminaría de coronar la demanda, incompletamente satisfecha hasta ese momento, de estabilización económica ⁽³⁴⁾ En esas circunstancias, Menem lograría además, en abierto contraste con los dos prime-ros años de su gobierno —cuando los conflictos sindicales se habían incre­mentado sensiblemente (Gómez et al., 1996)—, una marcada reducción de las huelgas y movilizaciones sociales (Bonanotte, 1996; Senén González y Bosoer, 1999) y un firme apoyo de una porción del campo sindical nucleada en la cgt San Martín ⁽³⁵⁾

Ahora bien, a diferencia de algunos trabajos, que centran el respaldo popular al menemismo íntegramente en la estabilización monetaria (Mora y Araujo, 1991; Labake, 1996; Mainwaring, 1996), creemos que la estabi­lización, si bien muy importante, no resultaría suficiente para mantener el apoyo de algunos trabajadores. En consecuencia, el presidente acudiría al otorgamiento de beneficios suplementarios.

(30) El proyecto de Ley de Convertibilidad de la moneda, enviado al Parlamento el 20 de marzo de 1991, fue aprobado por la Cámara de Senadores en la sesión del 22 de marzo con 27 votos a favor (oficialismo y bloques provinciales) y 7 en contra (ucr). Luego de una larga sesión en la Cámara de Diputados, la ley sería sancionada el 27 de marzo con 115 votos a favor (bloque oficialista, 4 diputados de la ucedé, Demoprogresistas, Federales, Fuerza Republicana y mayoría de los partidos provinciales) y 54 en contra (ucr, Democracia Popular, Izquierda Unida, Partido Intransigente, Democracia Cristiana, Socialismo Popular, Socialismo Unificado y 6 diputados ucedeístas) (Clarín, 21-03-91 y 23-03-91; Página 12, 28-03-91).

(31) Debemos recordar que el régimen de paridad cambiaria fue establecido mediante una ley aprobada por el Congreso. Por lo tanto, sólo podía ser derogado mediante la aprobación de una nueva ley parlamentaria. En ese contexto, los empresarios accedían a un “seguro de cambio” gratuito que les permitía un principio de previsibilidad o “seguridad jurídica” sobre el futuro de sus acciones.

32 Las tasas de interés, que oscilaban entre un 10% y 40% en marzo de 1991, se redujeron a valores de tan sólo 0.8% y 4% en los primeros días de vigencia del Plan (Clarín,03-04-91), manteniéndose en torno al 4% en todo 1991 (Informe Económico de Coyuntura, 1992).

(33) Los índices de consumo, que habían caído fuertemente en 1989 y 1990, se elevaron un 25.1% en 1991, 30.9% en 1992, 13.7% en 1993 y 18.2% en 1994 (Síntesis informativa, núm. 323,1995).

(34) Mientras que en 1988 la inflación anual había sido de 343%, en 1989 fue de 3 079.5%, y en 1990 de 2 314%; en 1991 se redujo a 171.7%, decayendo fuertemente hasta alcanzar un 24.9% en 1992, 10.6% en 1993, 4.3% en 1994 y 3.4% en 1995. Un año después, la inflación ya había alcanzado el 0% anual (véase Gerchunoff y Torre, 1996:758). Para un análisis detallado y comparativo con otros casos similares sobre el largo proceso de inflaciones, megainflaciones e hiperinflaciones en Argentina, véase Llach (1997).

(35) Entre los gremios que más firmemente apoyaron las reformas de mercado durante el gobierno menemista podemos incluir a los petroleros, mercantiles, gremios de la construcción, sanidad, personal civil de la nación, telefónicos, ferroviarios, encargados de edificios, luci­fuercistas y mecánicos. Sobre el particular, véanse Palermo y Novaro (1996:343-349), Murillo (1997), Fernández (1998), Senén González y Bosoer (1999), Torre (1999), Alonso (2000), y Svampa (2005).